试论司法改革与司法公正

 内容提要：本文对司法权的概念作了界定，要实现司法公正，首要的就是司法独立。作者对我国目前司法实践中存在的问题进行了列举：诸如司法改革缺乏统一的指挥和协调，司法的地方化，司法的行政化，法官的素质不高，司法腐败，执行难，等；并对我国的司法改革进行了简要的对策分析：设立司法改革委员会，改革法院的内部 管理体制，对非审判权实行“上下一贯”制，提高法官素质，培植“法律职业共同体”，处理好和党、人大和舆论监督的关系。

    关键词：司法权 司法公正 司法改革

 

    “司法不公”和“司法腐败”，已成为老百姓街谈巷议的话题。正因为存在“司法不公”和“司法腐败”，人们才向往司法公正；人们对司法现状不满，向往司法公正，这才有了“司法改革”的话题。对“司法公正”的追求和对“司法改革”的探讨，也成了理论界、“法律人”关注的焦点。很多“大家”、权威学者，从理论应然或者实证分析的角度，发表了很多颇有见地且具有实践指导意义的文章、专著。正如陈瑞华教授所说：“在当下的法学领域，司法改革已经是一个普遍关注的话题，甚至已成为横跨诸多法学学科的一门‘显学’。”（1）

    笔者学习之余，凑个热闹。在试图阐解专家观点的基础上，结合自己从事律师工作的体会，谈一些粗浅看法。

 

     一、“司法公正”的应有之义

 

    党的“十五大”明确提出：维护司法独立、确保司法公正，为社会主义市场经济建设提供及时的秩序保障，并最终促使法治理想的实现。“依法治国，建设社会主义法治国家”，也已作为治国方略写进了我国宪法。“司法公正”是法治社会的必然追求；同时，没有司法公正也不可能达到社会的“法治”状态。

    司法公正是整个司法活动所追求的崇高目标。何谓司法？司法是由专门的、享有司法权的机构所从事的执法活动。（2）这又涉及到司法权和司法机关的界定问题。按照我国宪法的规定，我国的司法机关包括人民法院和人民检察院。对此，学者们是有争议的。有人提出“广义”和“狭义”的概念，即狭义的司法权仅指人民法院的审判权；而广义的司法权还包括人民检察院的检察权，还有人把公安机关的侦查权也包括在内。这是目前比较普遍的观点，也是合宪、立足实际的说法。但近几年来，也有很多学者对此提出了质疑，且观点比较激进，这尤以北大的陈瑞华教授为代表。他认为，司法权在本质上就是裁判权，而检察权和警察权都属行政权（还包括法院的执行权）。（3）我比较赞同陈教授的观点。目前检察权和警察权都有扩大、泛化的趋势。检察权作为法律监督权，超然于其它权力（尤其是审判权）之上，在一定程度上干扰了司法独立，这和宪法规定的三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的本意相违背。公安机关随着侦查权范围的扩大，其部门和它的人员都有“膨胀”的趋势，违法、违纪也是老百姓深恶痛绝、反响比较强烈的，这些（按照陈教授的观点）均应纳入司法审查的机制。现在我们看到的，往往是各个部门都在通过立法争取、扩大自己的“势力范围”，对此大家体会最深的可能就是刑诉法的修改。96年笔者曾到北京参加全国律协举办的刑诉法学习班，公、检、法部门都有权威人士到会讲课，都拿着自己部门对刑诉法的解释（当时只是草稿），对刑诉法的理解也不一样，在学习回来的路上，一个同行学习者谈了自己的学习收获，讲就记住了四个字：“利益驱动”（这也是每个老师在讲课中都提到的）。事实上，后来刑诉法的实行情况更是糟糕，各部门各自为战，自行其是，似有“三国鼎立”之局面；尽管全国人大法工委出面协调，制定了一个《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，但实际上并没有起到多大作用。我作为律师是深有体会的。律师会见问题，至今没有得到解决，公安干警视律师为“敌人”，想尽各种办法阻挠律师的正常会见；看守所还要求律师自带手铐，给自己的当事人（犯罪嫌疑人、被告人）铐上手铐，否则不能会见。对司法权如果不给予一个明确的、科学的、符合我国实际的界定和限制，恐怕像前面所述的情况会愈演愈烈。

    要实现司法公正，其首要的要求就是司法独立。按照前面的概念界定，司法独立，应该就是“审判独立”，或者叫“裁判独立”。孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中指出：“如果司法权不与立法权分立，自由就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将掌握压迫者的力量。”孟氏所阐述的“司法独立”的重要意义，当然是“三权分立”中的司法独立；尽管我国实行的是“一府两院”制，但实现司法独立也是我们实现法治、追求司法公正的必要前提。国家的司法审判权只能有国家的司法审判机关来行使，其它任何机关均不得行使这项权力。联合国《关于司法机关独立的基本原则》第3条规定：“司法机关应对所有司法性质问题享有管辖权，并应拥有绝对权威就某一提交裁决的问题按照法律是否属于其权力范围作出决定。”第2条规定：“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。”这就是司法机关独立受理案件、独立裁决案件、不受任何外来干涉的实质独立。尽管学者们对“司法独立”作了这样那样的分类（有“四要素说”、“三要素说”和“两要素说”等），但“司法独立的核心是裁判者在进行司法裁判过程中，只能从法律的要求及其良心的命令，而不受任何来自法院内部或者外部的影响、干预或控制。”（4）这里的裁判者当然是指“法官”，包括由法官或者法官和陪审员组成的合议庭。这也就是我们所说的“法官独立”。尽管我国尚没有明确规定法官个人的独立，但这是独立审判的应有之义。这也是我们现在缺乏、需要改革的地方。

    司法所追求的公正，包括实体公正和程序公正。实体公正，也就是结果公正，指法院的裁判在认定事实和适用法律方面都是公正的。程序公正，又称为形式公正，就是司法程序必须符合公平、公开、公正的原则，切实保护参与诉讼的当事人的诉讼权利， 以求高效地处理和裁决纠纷。程序公正是不可忽视的，马克思曾经将程序法和实体法的关系比喻成植物的外形和植物的关系、动物的外形和血肉的关系。我们过去长期存在着重实体、轻程序的观念，并深深体现在我们的立法和司法过程中；现在已引起了立法和司法机关的重视。我们现在通过的新的或修改的法律，条文在增多，可操作性在增强，学者们对程序法的研究也在加强。同时也促使了司法机关所进行的一些局部改革，比如，这几年法院系统所进行的“审判方式改革”，就取得了一定的成效（但仅是浅层次的，尚没有涉及深层次、体制上的问题）；但仍需深入和加强。

 

     二、司法实践中存在的问题

 

    我国目前的司法改革，基本上是各自为政，各改各的。人民法院在自身内部进行了一些改革，取得了一定成绩；但仍然问题颇多。在这里，不妨引用最高法院两位院长的讲话作一先行概括：“党的十一届三中全会以后，为适应社会主义现代化建设和民主法制建设的需要，人民法院改革也在积极进行。审判机构设置日趋完善，审判方式改革取得明显成效，人事制度改革也进行了有益探索。”（5）“但是，我们也要看到，上述改革措施虽然取得了一定成效，但离建立起依法独立公正审判工作机制的要求尚有相当差距，人民法院工作还存在不少与社会主义市场经济发展，与建立社会主义法治国家不相适应的问题。司法活动受地方保护主义影响，导致司法权地方化，严重危害我国社会主义法制的统一和权威；现行的法官管理体制造成法官整体素质难以适应审判工作专业化要求，难以实现人民法院依法独立审判；少数司法人员受拜金主义、享乐主义、特权观念等腐朽思想的侵蚀，滋生腐败现象，人民群众反映强烈，直接损害了党和国家的威信；审判工作管理行政化，违反了审判工作的规律，难以适应公正、高效处理各类案件的需要，严重影响人民法院的权威和形象；人民法院特别是基层法院经费困难、装备落后，物质保障不力，严重制约人民法院审判工作的发展。”（6）

    对我国目前司法实践中存在的问题，不妨列举分析如下：

    1、目前的司法改革缺乏统一的指挥和协调。

    这就不可避免地出现头疼医头、脚疼医脚的短视与混乱，尤其在涉及深层次体制问题上，因为司法改革的深入，必然涉及政治、人事制度的改革，可谓“牵一发而动全身”。在中国即将加入WTO面临挑战的今天，统一的司法改革更是刻不容缓。

    2、司法的地方化。

    这是大家都深有感触的。主要是地方基层法院，财政受制于基层党委、政府，“法院的碗挂在政府的锅上”， 使法院的领导和同志产生“寄人篱下”的感觉；（7）另外，这些基层法院的院长都是有一定行政级别的（这也是好不容易熬出来的），他（她）还想有发达的机会（因为，按当前的人事制度，和地方干部进行交换是很正常的事），不免产生“为官一任、造福一方”的思想，不能让当地的领导给自己戴上“胳膊肘往外拐”的帽子，从而影响了自己的前程。即使“为稻粮谋”，也在情理之中。所以，当地的市委书记打个电话，院长是不敢不听的。由此，地方保护主义在中国滋生和蔓延就不足为怪了。

    3、司法的行政化。

    正如前所述，法院的人事制度与地方政府并无两样（只不过法院的领导要比其他政府官员高半格），其内部运行和政府也是一样的，有院长、庭长，甚至还有组长，并且审判员都是带级的（有副县级、正厅级等之说，笔者曾见有些法院同志的名片上赫然印着这些级别）。另外，法官本身也是有级别的，这是由原来延续下来并得到《法官法》肯定的。法官办案并非独立，要层层汇报、层层审批，不免造成“审、判分离”，出现“外行管内行”的情况。加之，“审判委员会”在法院内部拥有着至高无上的权力，“重大、疑难、复杂案件”（这个很难去界定，在实际中也并非按这个去操作，随意性很大）都要有它来定夺，法官（一般都叫“承办人”）也懒得去负这个责任，形成某些地方法院在会议室外排长队汇报案件的“热闹”景观。还有，像“陪而不审”的情况，不要说“陪审员”，就是审判员陪审也一样，在开庭时，能照各卯，坐在法庭上（安然拿着小说，或是看着自己承办案件的卷宗在写判决书、审理报告什么的），这算是负责任的；当事人 自始至终见不到合议庭其他人员是常有的事。当事人形容“陪而不审”的“陪审员”像“聋子的耳朵”（刚好坐在审判长两边，一边一个），是很形象的。

    4、法官素质不高，“法律职业共同体”没有形成。

    我们都知道孟老夫子的一句话：“徒法不足以自行”。法官的好坏，素质的高低，直接关系着司法公正的实现，因为他们手中握着“惊堂木”，决定着官司的胜负。“理想的法官是正义的化身”，而“歪嘴和尚念坏了经”在目前的中国社会也是常有的事。假设对于有些法官因不懂业务而判错案件尚可原谅的话，那么对有些法官故意枉法裁判，则是不可饶恕。正如培根所指出的：“一次不公的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决，则把水源败坏了。”（8）对于中国目前法官的状况，是颇令人担忧的。像穿绿色衣服的人大量涌入法院，在法院开上一段车就可成为助审员、然后是审判员，加上一些领导的子女、关系户千方百计往法院挤，所以造成目前的状况就不足为怪了。

    令人更为担忧的是，目前的司法从业人员画地为牢、各自为战，自以为是、壁垒森严。检、法两家互相瞧不起、闹矛盾是常有的事，人们已不足为怪；法官、检察官都看不起律师却是共同的，因为律师是自由职业者，律师要求他们办事。像这种情况并非少见，也确为实事：法官直接告诉当事人：“你找律师有啥用，还不如干脆把钱给我，你看律师在那说半天，没用！最后还不是我说了算？！”当律师的并非就“看中”法官、检察官，就目前的状况，真正干得好的律师是不会、也不想去法院的，首先我本人就敢这么说！这正像贺卫方教授所引用的一句话：“危邦不入，乱邦不居”，形成一个怪圈。曹守晔法官的话，我们不能不信：“去年我们曾发布一个公告，公开向社会招考，那次是限于北京市，招考的结果很失望，没有招到很多人才。这不能说我们北京没有人才，有的是，但没招到，正应了我们贺教授说的‘危邦不入’呀。但我们是屡败屡战，不屈不挠，今年又在人大开会前夕发布了公告，招考人才。（笑声）当然今年能招到多少，能不能招到，现在还很难预料。”（9）鉴于此，学者们提出的建立“法律职业共同体”的构想就不能不引起重视。

    不过，今年６月３０日， 九届全国人大常委会第２２次会议通过的法官法、检察官法修正案规定，国家将对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度，由司法部负责实施。这次将报考条件予以提高，即要达到本科以上学历。最高人民法院院长肖扬对此给予了高度评价：“实行统一的司法考试制度，是依法治国、建设社会主义法治国家的需要，是对过去各种法律职业资格考试制度的一次整合，具有重要意义。实行统一的司法考试，有利于提高司法人员的专业素质和水准，促进司法的公正和高效；有助于在法律从业人员中形成共同的法律信仰、理念、思维、知识和技能，统一法官、检察官和律师对法律的理解，维护法制的统一；可以有效堵住司法人员选任上的漏洞，防止用人上的不正之风，使那些有真才实学的人走上司法工作岗位；同时可以在社会上培养和积聚一批学法有成、有志于法律事业的人士，作为各类法律职业人员的储备库，形成一支庞大的法律后备队伍；实行统一的司法考试，还将扩大法律和司法的社会影响，在社会上掀起新的学习、研究法律的热潮，有利于提高人们的法制观念，增强人们的法律信仰，加快建立社会主义法治国家的进程。” （10）这的确是一个令人鼓舞的好消息，无疑有利于“法律职业共同体”的培养，但统一司法资格考试实施的效果如何，在我国何时才能形成“法律职业共同体”，这恐怕不是一时一刹就能实现的。容我们拭目以待！
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    5、司法腐败。

    我国目前的司法腐败的确很严重。正如江泽民同志指出的：“当前，政法队伍中还存在着一些突出的问题。有法不依、执法不严、执法不公、吃拿卡要、索贿受贿、贪赃枉法、欺压百姓等问题时有发生，群众反映强烈。”（11）“官司一进门，两头都找人。”可以说，这就是我国司法状况的真实写照。过去所说“有理走遍天下”的人，现在也害怕了，因为他（她）怕“歪嘴和尚”给他（她）的官司判输。我想，陈瑞华教授所说“中国的法官令人尊重不起来”（12），除了法官素质不高外，主要是指法官的腐败问题。 这几年，法院系统也采取了一些措施，比如，实施“错案追究制”，加强对法官的职业道德教育等，但收效不大。当然，我们也应客观地来看待这个问题，不能撇开当前中国的大环境，法官也是“官”，他和其他政府官员一样，都有“人缘”、“地缘”，都有七情六欲，这要和整个惩治腐败相联系。另外，这和我们的制度设计以及前面所讲的司法行政化、地方化等，也是不可分割的。

    6、执行难。

    “执行难”已是一个普遍存在，且已引起法院系统、中央领导高度重视的社会问题。造成这种状况，原因是多方面的。既有体制方面的，比如，有些专家提出，执行权本质上属于行政权，不应该由法院来管，法院也是管不好的（13）；也有社会方面的，像大家以前老提的“三角债”问题，地方保护主义问题等；还有就是法官腐败的问题，有些案件不能得到执行，根本问题是裁判不公，引起老百姓暴力抗法事件，有些案件是执行人员和被执行人串通，推拖不去执行，时间到了（法院内部规定的执行期限），搞个中止执行裁定了事；如此等等。这几年，法院也采取了一些积极措施，搞“执行大会战”、“执行年”等，但收效不太显著，没有根本改观（光看法院公布的“结案率”是不行的）；最近法院又在搞“执行局”，一夜之间，各地、各个法院都又多了一块牌子，都成立了“×××人民法院执行局”，执行庭的庭长都成了执行局长。采取统一领导、协调是对的，但这和上下级法院不属领导关系相矛盾；增加委托执行的同时，又滋长了“地方保护主义”。看来，还真得从根本上、制度上下工夫，否则，很难解决这个“老大难”问题。

……。

 

     三、司法改革对策的简要分析

 

    1、设立司法改革委员会。

    “司法改革委员会”设在最高权力机关——全国人大，对司法改革进行统一领导、协调和监督。（14）这恐怕是解决目前司法改革混乱局面的一种最好办法。当然，对这个机构必须赋予“实权”，提供充分的保障，否则，没有足够的威力来协调目前所存在的公、检、法、司之间的矛盾，无法解决司法改革目前所面临的深层次问题 。

    2、实行法院“上下一贯制”，改革其内部管理体制。

    有人曾提出实行“垂直领导”，但这是“违宪”的，也和法院本身应具备的上下级互相监督的机制相矛盾，故不科学，也不可行。我所说的“上下一贯”，是指在党的领导、大政方针政策的执行上，在法院的财政、后备供应（这一块应和法院的审判职能分离开来）上，在法官培训、人事制度管理（当然还应和人大的任命相结合）等方面；在案件审判上，不应具有领导关系，仍应是上下监督关系。对法院的设置，不应按政府级别层层设置，应根据管辖地域、经济发展状况等情况，可以跨区域设置，以避免“地方保护主义”的干扰。法院内部，可以取消庭室设置，按法官、助理法官、书记官系列进行管理，非审判职能部门分离出去另行管理。取消层层汇报制，由合议庭、独任审判员决定裁判，但这要以有高素质的法官队伍为基础，并和相应的监督措施相配套；在没有具备相应条件的情况下，只有逐渐过度。审判委员会应逐步予以取消，在没有取消前，应限制其审批案件的范围，对于“重大、疑难、复杂”案件需要由其裁决的，所有参加讨论的审委会委员都应参加案件的旁听，否则不得发表意见。关于执行这一块能不能忍痛割“爱”，从法院分离出去，交给政府（我看交给司法行政部门也是可以的）。

    3、提高法官素质，培植“法律人”，建立“法律职业共同体”。

    提高法官的素质，就是要严把进人关，加强法官的业务和职业道德培训。在不能整体推行高薪制的情况下，把一些优秀的法官选拔出来任命为法官，另一部分任命为法官助理。先给任命为法官的人提高待遇，让“少部分人先富起来”，把案件的决定权交给他们。这也许是一种可行的过度办法。

    前面提到，法律已经确定了统一的司法资格考试，结束了三种资格考试“三马并行”的局面。但根据德、日和我国台湾地区的普遍做法，即使在实行统一考试以后，我们还缺乏一种共同的“法律人”培养机制，没有共同的学习、训练经历，就不可能形成共同的执业信念和情操，也不可能互相理解。建立集中培训制度是必要的。另外，有学者提出的实行法律职业者交流制度，也是可行的。（15）通过岗位交流，加强理解和沟通，强化职业认同，促使“法律职业共同体”的尽快形成。

    4、处理好和党、人大及舆论监督的关系。

    （1）和党的领导的关系。

    要接受党的领导是必须的，也是必然的；但应该怎样领导却是我们必须认真考虑的，否则的话，必然干涉、影响司法独立。笔者认为，目前，能不能结合前面所说的“上下一贯制”，党的领导通过最高院往下贯彻党的重大方针、政策，使法院不再直接接受当地党委的领导。当然，这也得和前面所说的财政、人事制度的改革相联系。

    （2）和人大的关系。

    人大的监督也是不能少的，但必须掌握好一个度，这个“度”，就是掌握在不能影响法院独立办案的程度，不能在法官之上再出现一个“二法官”。前一段时间吵得很热的“个案监督”，因学者们的呼吁而降温。但究竟应该怎样进行监督？似乎学者们尚没有一个明确的思路。

    笔者以为，目前能做的是不是先规范一下“司法解释”的问题。我国的《立法法》已经生效，但“两高”仍然“旁若无人”地在做着自己的解释，人大应该先来统一规范一下，整顿一下“法律解释”的“市场秩序”（但笔者以为，在整顿后，除收回检察院的解释权外，法院的解释权还是应该归还的）。另一个就是关于“宪法法院”的设置问题，可以接受学者们的建议，在全国人大设立一个宪法法院，负责审查“违宪行为’，结束中国有宪法没有宪政的历史。

    （3）和舆论监督的关系。

    舆论监督也是必不可少的，尤其是在我国目前存在大量司法腐败、老百姓伸冤无门的情况下。老百姓不依靠司法部门而去找新闻部门，这本身就说明了司法的腐败和无能。正确的舆论监督，对于促进司法公正、遏制司法腐败将起着重要的、积极的作用。实践也以得到证明，这方面的例子就不用举了。最高院在公开审判、接受舆论监督方面也做了一些有益的工作。但新闻监督也必须予以规范，以避免其产生错误的导向，干扰司法独立。这方面的例子还是很好举的。我们河南的张金柱交通肇事逃逸案就是一个很好的说明。据说以前张金柱得罪过记者，所以这次刚好让记者们得了个正着。河南的人恐怕都不会否认，是记者、舆论把张金柱送上“断头台”的。看来，《新闻法》的出台，也是必然的了。

 

 （本文写于2001年8月19—21日，刊登在《河南法学》2002年第1期、《三门峡论坛》2002年第1期，刊载时有删改。）

 

    注：（1）见陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，载于《法学研究》第22卷第5期。贺卫方教授把对这个领域的研究叫做“司法学”。

    （2）见王利明：《司法改革研究》，法律出版社，2001年第2版，第5 页。

    （3）参见陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，载于《法学研究》第22卷第5期。

    （4）见陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，载于《法学研究》第22卷第5期。

    （5）见祝铭山1999年10月20日《关于〈人民法院五年改革纲要〉的说明》，载于《最高人民法院公报》1999年第6期，第190页。

    （6）见 最高人民法院院长肖扬《 认真实施依法治国基本方略，积极推进人民法院改革——在全国高级法院院长座谈会上的讲话》(1999年8月5日)，载于《最高人民法院公报》1999年第5期，第160页。

    （7）见北京大学研究生院 《法治之路：司法改革的对话（尹鲁先的发言） 》，载于《北大法律信息网》。

    （8）见《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页。

    （9）见北京大学研究生院 《法治之路：司法改革的对话〈 曹守晔老师的评议〉》，载于《北大法律信息网》。

    （10）记者何 靖《肖扬在会见委内瑞拉最高法院院长时说：实行统一司法考试是中国司法制度的重大改革》，载于《人民法院报》国际互联网站，发布时间：2001-7-13 。

    （11） 《把维护稳定作为首要任务，建设一支高素质的政法队伍》，载于《法制日报》，1997年12月26日。

    (12）、（13）参见北京大学研究生院 《法治之路：司法改革的对话〈 陈瑞华的主题发言：司法权的性质〉》，载于《北大法律信息网》。

    （14） 参见钱卫清《 关于设置司法改革委员会的构想》一文，钱先生对司法改革委员会的设置进行详尽的论证，该文 载于《北大法律信息网》。

    （15）参见谭兵、王志胜《在同一片法律的晴空下——关于建立我国法律职业者一体化培养模式的思考》，载于《中国律师》，2001年第3期。