房屋征收决定的社会稳定风险评估

    2010年5月15日，国务院办公厅印发的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号）中规定，拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。对没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证。

2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称：《房屋征收条例》）的第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”由此不难看出，房屋征收过程中的社会稳定问题已被立法者重视，现已以行政法规的形式将社会稳定风险评估规范为房屋征收的一个必经程序。通过履行该程序及早发现房屋征收项目中存在的影响社会稳定的隐患，提前制定出防范预案，对从源头上预防和化解社会矛盾，实现科学发展观，构建和谐社会具有重要意义。

在实践中，对社会稳定风险评估的规范尚不健全，只有少数省、市制定有这方面的规定，如湖北省住房城乡建设厅印发有《湖北省城镇房屋拆迁社会稳定风险评估办法（试行）》和南京市维护稳定工作领导小组印发的《南京市城市房屋拆迁社会稳定风险评估办法》等。在行政法规层面上规范社会稳定风险评估的规定据说正在组织制定之中，即国务院正在组织制定《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》。由于《房屋征收条例》公布后即开始实施，所以对房屋征收前进行社会稳定风险评估已经是迫在眉睫的问题，笔者根据实践经验，结合有限的规范性文件的规定，对房屋征收决定前的社会稳定风险评估程序做一解析，以供律师同仁和从事房屋征收工作的政府工作人员在房屋征收工作中参考使用。

    一、关于社会稳定风险评估的责任主体

根据《房屋征收条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府是社会稳定风险评估的主体。而社会稳定风险评估报告则可由市、县级人民政府确定的房屋征收部门来完成。当然，法律并没有禁止市、县级政府可以委托有关组织机构对房屋征收前的社会稳定风险进行评估。所以，笔者认为，实际评估工作可以由诸如律师事务所等机构来做，但将来出具的评估报告仍应以政府名义作出。

二、房屋征收社会稳定风险评估的程序

笔者总结的房屋征收社会稳定风险评估的步骤是：

（一）进行风险评估准备，制定评估方案；
    （二）对被征收人的基本情况、被征收房屋的基本状况进行深入、详细的调查、统计；
　  （三）采取召开座谈会、问卷调查、民意测评等形式，广泛征求各有关部门、被征收房屋所有权人以及社会各界对房屋征收及补偿的意见和建议；
    （四）在完成（一）、（二）、（三）项工作之后，对在房屋征收过程中有可能发生的社会不稳定因素进行分析，对有可能发生的社会不稳定事件进行列举，并列出有可能制造或参与不稳定事件的人进行初步固定；

（五）制定可能发生的各种社会不稳定事件的应急预案，预案内容包括：

1、事件的类型、事件的制造者、参加事件的人数、事件的发生的地点、事件发生的原因；

2、监控该事件发生的基层组织及其责任人；

3、落实负责处理不稳定事件的领导人；

4、将事件制造者和参与者带离现场的机关和责任人；

5、将事件制造者和参与者带离现场后的处置方式。

（六）制作社会稳定风险评估报告。

三、房屋征收社会稳定风险评估报告的主要内容

（一）房屋征收的依据：

1、房屋征收应符合《房屋征收条例》的规定以及相关法律法规的要求，应符合党和国家的大政方针。
    2、房屋征收确属公共利益所需，房屋征收项目与公共利益范围类别相对应。

3、群众反映的情况、有关部门的意见、专家的意见。

（二）被征收人的基本情况：

1、房屋征收所涉及到的被征收人的户数、人数、年龄、性别、受教育程度等基本情况；

2、重点分类统计出的有固定工作并有固定收入的被征收人人数以及其所在单位、岗位情况；

3、重点分类统计出的下岗、待岗的被征收人人数、无收入的被征收人人数；

4、重点分类统计出的享受最低生活保障标准的被征收人人数；

5、重点分类统计出的患有精神性疾病的被征收人及共同居住的人员情况，包括性别、年龄、所患精神疾病的类别、程度并应查明其监护人情况；

6、重点分类统计出的被征收人或与其共同居住的人曾经被劳改、劳教释放的人员情况，包括其年龄、释放时间、释放后表现以及婚姻状况等；

7、重点统计出的存在暴力倾向的被征收人情况。

（三）被征收房屋的状况，包括：

拟被征收房屋的总面积、套数、建筑年限、大概装修情况等。

（四）已初步制定出的补偿方案内容：

货币补偿的标准、房屋评估方法、程序、评估机构的选择等。产权调换方案、差价结算原则、标准、方法。大概有多少被征收人同意货币补偿，有多少人同意产权调换。

预计征收补偿方案能否为大多数被征收人接受，是否兼顾了被征收人的现实利益和长远利益，是否体现了公平补偿、决策民主、程序正当、结果公开的原则。
    （五）有可能发生的社会不稳定事件的分析，分析内容包括：

1、哪些人有可能会制造社会不稳定的事件，其所制造的社会不稳定事件的表现形式；

2、制造者和可能参与者的基本情况；

3、制造社会不稳定事件的原因，应分析清楚事件制造者是因对房屋被政府征收行为本身就不同意还是同意征收但对补偿安置方案不满意。如果是可能因对补偿安置方案不满意造成社会不稳定事件，应进一步分析一下，事件制造者的要求与补偿安置方案究竟有多大差距。

（六）、针对有可能发生的各种社会不稳定事件作出的应对预案，包括：

（1）建立由市、县（区）、街道、居民委员会四级组织组成的房屋征收信访专门工作委员会。形成横向到边、纵向到底、上下贯通、依托基层、多方参与的房屋征收项目信息网络。及时了解、掌握房屋被征收人的意愿、诉求。要求定时报送房屋被征收人对房屋征收工作的态度、思想和行为动向。

（2）建立领导处理机制。社会不稳定事件发生之后，有关领导要迅速赶到现场，深入调查了解事件发生的原因，及时作出处理决定，并将处理情况向群众反馈。做到信息畅通，防止事态扩大，要尽量把矛盾解决在基层，把矛盾消灭在萌芽状态。

（3）建立各有关部门联动处理机制。因房屋征收工作而引发的社会不稳定事件具有相当的复杂性，有时一个部门对群众所提出的问题难以解释清楚，因此需建立起各有关部门参加的社会不稳定事件联动处理机制。不但使问题的反映渠道畅通，而且使问题的处理渠道也畅通，这样才能有机、高效的处理不稳定事件。

四、房屋征收社会稳定风险评估报告的格式

截至目前，笔者尚未查找到有关房屋征收社会稳定风险评估报告的国家级标准格式，本人根据实践经验，结合其他相类似的评估报告格式，认为房屋征收社会风险评估报告应以以下的格式表现：

第一部分：房屋征收社会风险评估机构。首先指明法定的房屋征收社会风险评估机构是某市或某县级人民政府所确定的房屋征收办公室。如果又有委托，应指明委托机构和被委托的社会稳定风险评估机构名称。

第二部分：进行房屋征收社会稳定风险评估的依据，包括法律、法规和规章以及市、县级人民政府、人大针对该房屋征收项目所发布的国民经济与社会发展规划、土地使用规划、城市建设规划等规范性文件。

第三部分：进行房屋征收社会风险评估应坚持的原则。

第四部分：进行房屋征收社会风险评估的方法。

第五部分：评估过程。

第六部分：被征收人的基本情况。

第七部分：被征收房屋的状况。

第八部分：已初步制定出的补偿方案内容。

第九部分：有可能发生的社会不稳定事件的列举分析。

第十部分：针对可能发生的各种社会不稳定事件的应急预案。

第十一部分：房屋征收社会稳定风险评估报告的效力其效力期限。

第十二部分：特别事项说明。

第十二部分：作出房屋征收社会风险评估报告的日期。

第十三部分：结尾部分，出具评估报告的日期及机关名称并加盖印章。

五、对房屋征收社会稳定风险评估报告的要求

房屋征收社会稳定风险评估涉及社会稳定大局，其对从源头上预防和化解社会矛盾，实现科学发展，构建社会主义和谐社会具有重要意义。该评估报告是政府作出房屋征收决定的重要依据，是政府作出房屋征收决定的前置程序，因此，对房屋征收社会稳定风险评估报告的制作，应有高标准的要求，笔者认为，高质量高标准的社会稳定风险评估报告应体现以下特点：

（一）评估报告内容全面：报告应完整地反映出房屋征收所涉及到的各种社会不稳定因素及所涉及到的事实、推理分析过程、结论和处置预案。报告的正文内容和附件资料应齐全，配套。

（二）评估报告应客观、公正：评估机构应站在大局的立场上，在对大量数据和不稳定事实的收集整理基础上，对社会不稳定因素进行客观分析和冷静思考，结合党的时政方针和政策作出结论，该结论应有充分的事实根据和法律政策依据。

（三）报告用语力求做到概括性与准确性相结合：社会稳定风险评估报告对非实质性问题要应用简洁的文字进行高度概括，对获得的大量的调查资料和数据进行归纳、整理、总结和分析，在此基础上说明情况表达观点。

对涉及社会稳定的实质性问题和报告的结论性部分，要用准确的语言文字进行表述，避免使用模棱两可或易生误解的文字，对未经查实的社会不稳定事项不得轻率写入，对难以确定的社会不稳定事项应予以说明，并描述其对社会稳定风险评估结果可能产生的影响。

（四）报告装订成册，整洁且易于保存和查阅。

综上，社会稳定风险评估是国有土地上房屋征收与补偿工作的一个法定的必经程序，其对房屋征收与补偿工作的顺利展开，对公共利益建设项目的实现，对构建社会主义和谐社会都具有重要意义。笔者认为，我们律师经过认真研究这方面的理论并不断的总结实践经验，今后在参与房屋征收与补偿工作时会大有作为。

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